El costado opaco de las exenciones fiscales en la Ciudad de Buenos Aires

La discusión sobre exenciones fiscales es, en esencia, una conversación sobre cómo maneja el Estado los recursos públicos. Estas exenciones buscan fomentar objetivos como el desarrollo económico o la innovación pero generan debates sobre su transparencia y efectividad. Los gobiernos están obligados a rendir cuentas sobre cómo administran esos fondos.

Sin embargo, hay una porción significativa del gasto indirecto que permanece fuera del escrutinio legislativo y ciudadano: los gastos tributarios. Es decir, los ingresos que el Estado decide no recaudar mediante el otorgamiento de exenciones, deducciones o tratamientos diferenciales en beneficio de ciertas personas o empresas.

Según el informe “Gastos Tributarios en la Ciudad de Buenos Aires (2008-2025)”, realizado por Francisco D’Alessio para ACIJ, en los últimos años, tuvo lugar un marcado incremento en la estimación del costo que representan los gastos tributarios sobre el presupuesto total de la Ciudad de Buenos Aires: desde 2009, este monto se quintuplicó y alcanzaría el 2,83% del presupuesto proyectado para 2025.

Las exenciones en la Ciudad de Buenos Aires: de Mercado Libre a Despegar

Actualmente, existen cuatro regímenes principales que explican esta categoría de gasto: las exenciones y deducciones de ABL, el impuesto Inmobiliario y de patentes para jubilados y personas con discapacidad; el Régimen de Participación Cultural; y los regímenes de Distritos Económicos.

Los beneficios por distrito que otorga la Ciudad se basan en la delimitación de un área geográfica, dentro de la cual se promocionan determinadas actividades económicas a partir de exenciones en el Impuesto sobre los Ingresos Brutos (la más importante, aunque también incluye otros gravámenes), que se conjugan con créditos fiscales e inversión en obra pública.

El gasto tributario más oneroso para la Ciudad es el Distrito Tecnológico, que promueve el desarrollo de empresas del sector tecnológico, como Mercado Libre, Accenture y Despegar, entre otras, además de atraer nuevos emprendimientos. Sólo entre 2020 y 2023, el costo fiscal de este régimen creció un 60% y, en 2023, representó más de 212.000 millones de pesos a precios constantes, equivalentes al 1,67% del presupuesto total de la Ciudad. Luego de la instalación de este régimen, numerosas empresas del rubro se establecieron y se produjeron efectos positivos en la actividad económica.

No obstante, la magnitud de los recursos dejados de percibir -superior en casi un 50% a los recursos que la Ciudad destinó en 2023 a programas de atención de salud mental y a políticas orientadas al abordaje de las adicciones- requiere contar con evaluaciones que analicen el impacto económico y social de estos beneficios.

Falta de transparencia

Estos regímenes tienen una característica particular: aunque implican un uso de recursos públicos, no están sujetos al mismo nivel de evaluación, rendición de cuentas ni transparencia que los gastos directos, como las transferencias del Estado. La Ciudad no publica abierta ni proactivamente los datos sobre los montos otorgados ni los beneficiarios de estos tratamientos diferenciales, por lo que acceder a ellos requiere presentar solicitudes de acceso a la información pública.

Una serie de pedidos realizados por la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) en 2024 a la Ciudad reveló que los datos sobre los beneficios fiscales otorgados son, en muchos casos, insuficientes o directamente inexistentes. Por ejemplo, ante el pedido de información sobre el gasto tributario efectivo entre 2008 y 2024, la Ciudad respondió que solo podía proporcionar datos desde 2018, ya que los registros previos no estaban digitalizados y, por lo tanto, no podían ser consultados mediante los sistemas actuales.

Que el Estado no sepa cuánto dejó de recaudar por aplicar exenciones impositivas no sólo contradice los estándares básicos de transparencia, sino que evidencia una pérdida de control sobre el uso de recursos públicos.

La diferencia entre los gastos

De los datos a los que sí pudo acceder ACIJ se desprende la diferencia sistemática y creciente entre el gasto tributario estimado y el efectivo.  El primero es una proyección preliminar que el Ejecutivo incluye en el mensaje de presupuesto, mientras que el segundo refleja lo que efectivamente se resignó en recaudación al otorgar los beneficios. Por ejemplo, en 2020, el gasto real del Distrito Tecnológico fue tres veces mayor que el estimado inicialmente y en 2022 la brecha se amplió a cinco veces.

Por otra parte, emergen preguntas acerca de la equidad de este tipo de gastos. El aumento en el monto de los incentivos  -basados en regímenes fiscales sin evaluación de impacto ni información completa (lo que muchas veces lo convierte en privilegios)-, se produce en paralelo al recorte de partidas clave para promoción y asistencia social.

Por ejemplo, mientras el gasto tributario estimado para el Distrito Tecnológico aumenta un 118% entre 2024 y 2025, el presupuesto sancionado para el Instituto de Vivienda de la Ciudad, organismo central de la política habitacional en CABA, cae un 27% en el mismo período.

Crecimiento injustificado

Diseñados para impulsar objetivos como la creación de empleos, la innovación o la competitividad, estos regímenes pueden desempeñar un rol relevante en el desarrollo económico local, pero sólo en tanto su implementación sea transparente y equitativa, y existan estudios de impacto que permitan verificar que eso está sucediendo.

En la actualidad, los gastos tributarios constituyen una dimensión poco visible pero central de la política fiscal en la Ciudad y su crecimiento injustificada, la falta de información sistemática y las dificultades para acceder a datos completos sobre sus montos, beneficiarios y efectos plantean interrogantes sobre su eficacia y equidad.

Una discusión informada y pública sobre estos regímenes es imprescindible para evaluar si los recursos que se resignan en forma de beneficios fiscales están realmente alineados con las prioridades colectivas de gasto, la garantía de derechos de la ciudadanía y si constituyen las alternativas más eficaces para alcanzar los objetivos de política pública perseguidos.